?聚力“一盤棋” 答好“試點(diǎn)卷”——聚焦漳州市統(tǒng)籌盤活低效用地催生發(fā)展增量

■ 蔡亞群 陳淑清 葉斯俊

 習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)：“要大力節(jié)約集約利用資源，推動(dòng)資源利用方式根本轉(zhuǎn)變。”10月15日-16日，習(xí)近平總書記到漳州市、廈門市等地考察調(diào)研時(shí)強(qiáng)調(diào)，要“聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，突出經(jīng)濟(jì)體制改革牽引作用，繼續(xù)大膽試、大膽闖、自主改”。漳州市牢記囑托，以列入全國低效用地再開發(fā)試點(diǎn)城市為契機(jī)，聚焦山多地少、土地資源緊張的實(shí)際，積極探索具有漳州特色的低效用地再開發(fā)路徑，推動(dòng)各類低效用地再開發(fā)，取得了階段性成效。2023年9月以來，漳州市已實(shí)施或正在實(shí)施低效用地項(xiàng)目再開發(fā)225宗8217畝，預(yù)計(jì)新增建筑面積364.8萬平方米，拉動(dòng)投資135.97億元。10月22日，自然資源部在青島召開自然資源節(jié)約集約示范縣（市）創(chuàng)建和低效用地再開發(fā)試點(diǎn)東部片區(qū)交流會(huì)，漳州市作《激活“沉睡資源” 煥發(fā)“土地生機(jī)”》典型發(fā)言。

 謀好“全盤棋” 頂層設(shè)計(jì)高位推動(dòng)

9月6日，漳州市政府在云霄縣召開全市低效用地再開發(fā)試點(diǎn)工作現(xiàn)場會(huì)，與會(huì)人員實(shí)地觀摩凱禾實(shí)業(yè)、福建鴻鷺壹機(jī)械科技有限公司、云霄龍巖卷煙廠新廠區(qū)等低效用地再開發(fā)典型項(xiàng)目，云霄縣、龍文區(qū)、漳州臺(tái)商投資區(qū)作經(jīng)驗(yàn)介紹?，F(xiàn)場會(huì)對(duì)低效用地再開發(fā)工作進(jìn)行再部署、再加溫、再加力，通過現(xiàn)場示范、經(jīng)驗(yàn)分享，達(dá)到互學(xué)共進(jìn)、比學(xué)趕超、“一盤棋”推動(dòng)效果。

試點(diǎn)工作開展以來，漳州市市級(jí)開展實(shí)地調(diào)研和組織研討座談19次，召開專題會(huì)議30場次、周例會(huì)46次；縣（區(qū)）領(lǐng)導(dǎo)召開現(xiàn)場推進(jìn)會(huì)53次，實(shí)地調(diào)研109次，有效推動(dòng)225個(gè)低效用地項(xiàng)目提升改造。

“我市將低效用地再開發(fā)試點(diǎn)工作納入全市重點(diǎn)工作，市委、市政府‘雙主官’任組長，謀好全市‘全盤棋’，并由3名市領(lǐng)導(dǎo)掛鉤，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，共同推動(dòng)試點(diǎn)工作。”漳州市自然資源局局長洪維椿介紹。市發(fā)改委、工信、司法、財(cái)政、自然資源、住建等34個(gè)市直部門以及各縣（區(qū)）協(xié)同參與，形成市縣上下貫通、部門左右聯(lián)動(dòng)的協(xié)同工作體系。

有了工作體系，更重要在抓落實(shí)。漳州市成立專班，針對(duì)性施策，一項(xiàng)目一方案、一項(xiàng)目一專班，落實(shí)全生命周期服務(wù)，做好盤活工作。在審批上做“減法”、在服務(wù)上做“加法”、在要素保障上做“乘法”、在頑瘴痼疾上做“除法”，暢通要素保障渠道，推動(dòng)項(xiàng)目“招商即落地”“拿地即開工”“竣工即投產(chǎn)”“交地即交證”。此外，還建立“比拼晾曬考評(píng)”機(jī)制，多維度考核評(píng)價(jià)，除常態(tài)化每月一次進(jìn)展情況通報(bào)“月月評(píng)”外，更加注重長效化“年考核”，納入市委、市政府“三比一看”競賽活動(dòng)。目前，漳州市低效用地再開發(fā)試點(diǎn)工作考評(píng)細(xì)則》正在征求意見?！都?xì)則》將認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、專項(xiàng)規(guī)劃編制、年度實(shí)施計(jì)劃編制、全面摸清低效用地底數(shù)、政策制定出臺(tái)、項(xiàng)目實(shí)施、資金保障等指標(biāo)納入考核。

走好“開局棋”底數(shù)摸清全程監(jiān)管

底子清才能有的放矢。漳州市對(duì)工礦、居住片區(qū)、商服、設(shè)施、村莊以及歷史遺留用地等，按照《漳州市低效用地調(diào)查評(píng)價(jià)方案》37條低效用地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)開展調(diào)查，累計(jì)摸排低效用地2912宗103906畝，首批上圖入庫294宗10719畝。

司法助力依法處置。通過建立常態(tài)化府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制，暢通行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)溝通渠道，推動(dòng)“一府兩院”資源整合、力量集合、功能融合、手段聚合，保障低效用地的依法處置。云霄縣通過加強(qiáng)行政司法聯(lián)動(dòng)，加大對(duì)開竣工違約追繳違約金力度，依據(jù)國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同違約責(zé)任的約定，對(duì)開竣工時(shí)間違約的建設(shè)項(xiàng)目分別采取司法起訴、行政處置等手段，收取延遲開竣工違約金，促進(jìn)低效用地對(duì)接盤活、收回儲(chǔ)備再開發(fā)利用，目前已盤活26宗違約項(xiàng)目，達(dá)到“以訴促建”“以訴促用”“以訴促收”的效果。

對(duì)實(shí)施改造的低效用地，為確保今后不再“低效”，龍文區(qū)、臺(tái)商投資區(qū)等拿出了“底線”協(xié)議，與此相關(guān)企業(yè)重新簽訂《項(xiàng)目監(jiān)管協(xié)議》，明確注冊資本、開工竣工時(shí)間、投產(chǎn)達(dá)產(chǎn)時(shí)間、投資強(qiáng)度、畝均稅收、退出機(jī)制等指標(biāo)內(nèi)容和監(jiān)管要求，強(qiáng)化全流程監(jiān)管，督促業(yè)主按照協(xié)議履行。

“如何及時(shí)、準(zhǔn)確掌握低效用地再開發(fā)情況，進(jìn)行服務(wù)和指導(dǎo)？我們正在加緊研發(fā)低效用地監(jiān)測監(jiān)管平臺(tái)，插上科技‘新翅膀’，推進(jìn)監(jiān)管協(xié)同。年底平臺(tái)上線后，將對(duì)首批上圖入庫的低效用地進(jìn)行全過程監(jiān)測，并根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)展情況主動(dòng)給予服務(wù)和指導(dǎo)。”漳州市自然資源局利用科科長陳勁松說。

漳州局利用科工作人員還向筆者展示了平臺(tái)“信息錄入一張圖、項(xiàng)目管理一本賬、招商引資一扇窗、圖文展示一塊屏、智能管理一個(gè)app”建設(shè)情況，主要通過綜合應(yīng)用衛(wèi)星遙感、地理信息、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，建設(shè)集業(yè)務(wù)協(xié)同、過程監(jiān)控、宏觀統(tǒng)籌和輔助決策于一體的低效用地監(jiān)測監(jiān)管平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)及時(shí)上圖入庫、全生命周期管理、智能便攜查看、圖文表一體化展現(xiàn)等監(jiān)測監(jiān)管功能。

布好“關(guān)鍵棋”  規(guī)劃引領(lǐng)審批創(chuàng)新

近年來，漳州市積極做好規(guī)劃統(tǒng)籌，以規(guī)劃為引領(lǐng)，前瞻性優(yōu)化布局。市級(jí)以及各縣級(jí)國土空間總體規(guī)劃已全部獲省政府批復(fù)。該市堅(jiān)持用總體規(guī)劃統(tǒng)籌引領(lǐng)，圍繞建設(shè)“現(xiàn)代化濱海城市”總體目標(biāo)，著力構(gòu)建“一核兩灣三片四極”的市域國土空間開發(fā)保護(hù)總體格局和“一核兩翼”的中心城區(qū)空間結(jié)構(gòu)。

如何高效率盤活低效用地？漳州市堅(jiān)持以專項(xiàng)規(guī)劃指導(dǎo)，開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃、工業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)控制線規(guī)劃編制，探索土地混合開發(fā)和空間復(fù)合利用，保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，合理編制低效用地再開發(fā)年度實(shí)施計(jì)劃，有序組織實(shí)施，統(tǒng)籌指導(dǎo)具體片區(qū)實(shí)施再開發(fā)。臺(tái)商投資區(qū)啟動(dòng)龍池、龍江、福龍、社頭等4個(gè)重點(diǎn)區(qū)域?yàn)?ldquo;先行區(qū)”進(jìn)行建設(shè)，適時(shí)融入低空經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)城融合、鄉(xiāng)村振興等理念，提升產(chǎn)業(yè)社區(qū)建設(shè)水平。

堅(jiān)持用詳細(xì)規(guī)劃實(shí)施操作，構(gòu)建存量用地的詳細(xì)規(guī)劃體系，按城鎮(zhèn)更新、產(chǎn)業(yè)社區(qū)、生態(tài)整治、歷史保護(hù)等單元分類，精細(xì)制定用地功能、開發(fā)強(qiáng)度、盤活模式等要求，從用地性質(zhì)、容積率、建筑密度和綠地率等方面進(jìn)行規(guī)劃控制，完成低效用地詳細(xì)規(guī)劃編制149個(gè)。

同時(shí)，創(chuàng)新審批，提升服務(wù)“溫度”。漳州市創(chuàng)新開展預(yù)告登記轉(zhuǎn)讓業(yè)務(wù)，對(duì)工業(yè)用地未完成開發(fā)投資總額25%的，在確定投資開發(fā)意向后，可以為符合條件的意向投資人依法辦理預(yù)告登記，由意向投資人先進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，待投資總額達(dá)到法定轉(zhuǎn)讓條件后，再依法辦理建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓和不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)移登記。漳州開發(fā)區(qū)將新港灣造船廠139畝閑置土地按照4：6的比例分割轉(zhuǎn)讓給2家新引入企業(yè)，有效破解項(xiàng)目未全部建成無法轉(zhuǎn)讓的問題，促使2家企業(yè)在不到1個(gè)月時(shí)間內(nèi)開工建設(shè)。創(chuàng)新推行“土地供應(yīng)與工程項(xiàng)目并行審批”新模式，構(gòu)建從前期策劃生成、項(xiàng)目簽約、土地報(bào)批、審批辦證再到開工建設(shè)的全流程融合機(jī)制，“拿地即開工2.0”比傳統(tǒng)模式節(jié)約4個(gè)月左右審批時(shí)間，最快可在取得土地證明文件后1天內(nèi)完成施工許可證等“多證齊發(fā)”。今年來，該市47個(gè)工業(yè)項(xiàng)目完成“拿地即開工”，用地面積5353畝。

下好“先手棋”  形式多樣開發(fā)利用

2022年，漳州市積極探索多用途供地和混合產(chǎn)業(yè)用地出讓，重點(diǎn)探索了“工商并舉，助推兩業(yè)融合共進(jìn)”“滾動(dòng)開發(fā)，構(gòu)建工業(yè)綜合體”“因勢利導(dǎo)，聚合多元綜合開發(fā)”改造模式。今年6月，出臺(tái)了《漳州市工業(yè)用地混合利用實(shí)施細(xì)則（試行）》，明確以工業(yè)用地為主導(dǎo)用途，混合物流倉儲(chǔ)用地、科研用地、文化用地、商業(yè)用地、商務(wù)金融用地、交通運(yùn)輸用地和公用設(shè)施用地等，實(shí)行正負(fù)面清單管理和混合比例管控，實(shí)施主體分為政府收回收儲(chǔ)改造和權(quán)利人自主改造或多主體參與改造兩種。

“通過資源整合、規(guī)劃提升、功能升級(jí)、產(chǎn)城融合建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，轉(zhuǎn)變原先‘攤大餅’式發(fā)展模式。”漳州市臺(tái)商投資區(qū)自然資源局局長陳水生說。臺(tái)商投資區(qū)對(duì)燦坤工業(yè)園進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化園區(qū)改造，建設(shè)龍池大型工業(yè)綜合體項(xiàng)目，利用原燦坤園區(qū)低效用地約2200畝，計(jì)劃總投資約133億元，建設(shè)集智慧物流、商服、研發(fā)、智慧管理等為一體的鄰里中心，改造后容積率將由平均0.6提高至平均2.45，建筑面積由原來的65萬平方米增至309萬平方米，廠房“低”變“高”，“冷”土地“熱”起來。

組合供應(yīng)，優(yōu)化配置，漳州市也在積極探索。針對(duì)不同資源類型要分別組織“招拍掛”出讓，程序繁瑣復(fù)雜效率低下，單個(gè)資源要素對(duì)市場主體的吸引力較低等問題，探索多種資源資產(chǎn)組合供應(yīng)，通過簡化審批流程，實(shí)現(xiàn)多種資源資產(chǎn)一次向社會(huì)出讓，簽訂配置合同，按職責(zé)進(jìn)行監(jiān)管。目前，已完成兩宗資源資產(chǎn)組合供應(yīng)，實(shí)現(xiàn)多門類組合“1+1>2”的效果。古雷開發(fā)區(qū)通過拍賣方式，實(shí)現(xiàn)海砂采礦權(quán)和海域使用權(quán)“兩權(quán)合一”項(xiàng)目出讓，華安縣也成功出讓土地和剩余砂石土資源組合供應(yīng)項(xiàng)目。

在勇于創(chuàng)新的同時(shí)，漳州市還積極探索試點(diǎn)工作的其他任務(wù)。在當(dāng)?shù)兀?ldquo;零地增資增效”“工業(yè)上樓”“騰籠換鳥”“退城入園”是低效用地再利用的主要方式。龍海區(qū)璟沃產(chǎn)業(yè)園采取“零地增資、空間換地”方式，推行工業(yè)“上樓”，通過整體改造提升、園區(qū)產(chǎn)權(quán)自持、只租不售的形式，實(shí)現(xiàn)工業(yè)企業(yè)產(chǎn)業(yè)用房原地轉(zhuǎn)型升級(jí)，已引進(jìn)26家企業(yè)，投資強(qiáng)度300萬元/畝以上。

走進(jìn)位于龍文區(qū)藍(lán)田經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的漳州強(qiáng)興貿(mào)易有限公司（丹夫食品），2棟7層的標(biāo)準(zhǔn)廠房和1棟5層的綜合樓拔地而起，橘紅加灰色的外墻裝飾讓人眼前一亮，該廠房占地17.18畝，原有的單層廠房均全部拆除，新建的綜合樓及標(biāo)準(zhǔn)廠房（并設(shè)地下室）新增建筑面積36827.94平方米，容積率由原來的1.2提高到2.98。在其周邊的福建皓爾寶科技集團(tuán)有限公司、德記(漳州)食品工業(yè)有限公司、漳州市鑫昌食品有限公司、波力馬高分子科技（福建）有限公司等“零地”改擴(kuò)建現(xiàn)場，也同樣感受到企業(yè)向天要地的氣勢、力度和速度。

云霄縣按照“等價(jià)實(shí)物置換、易地重建”的原則，在云翔產(chǎn)業(yè)園為龍巖卷煙廠云霄廠區(qū)建設(shè)占地40畝廠房，用于置換其2宗73.9畝用地，原老廠區(qū)地塊規(guī)劃調(diào)整為商住用地，實(shí)現(xiàn)“點(diǎn)石成金”。像這樣的例子在其他縣（區(qū)）也是不勝枚舉。

今年3月，薌城區(qū)啟動(dòng)低效居住片區(qū)上墩城中村改造，改造面積約178畝，通過實(shí)行“統(tǒng)一規(guī)劃、整村搬遷、連片開發(fā)”等改造方式，貫通中心城區(qū)，西湖生態(tài)園連片開發(fā)建設(shè)，促進(jìn)片區(qū)布局更合理、結(jié)構(gòu)更優(yōu)化。目前，片區(qū)內(nèi)629宗民宅已全部拆除完畢，正準(zhǔn)備建設(shè)。

平和縣收回崎嶺供銷社國有建設(shè)用地使用權(quán)，進(jìn)行土地平整后，今年1月成功出讓。建成后，一、二樓部分店面用于安置崎嶺供銷社，其余商業(yè)用地建成通透性大賣場，計(jì)劃2025年3月底前開工。

落好“制勝棋”政策工具支撐保障

試點(diǎn)開展以來，漳州市有條不紊推出一系列政策機(jī)制，打造政策“工具箱”，激勵(lì)倒逼、支撐保障低效用地再開發(fā)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。出臺(tái)《漳州市產(chǎn)業(yè)社區(qū)（標(biāo)準(zhǔn)化工業(yè)園區(qū)）建設(shè)行動(dòng)方案（2024—2027年）》《漳州市存量工業(yè)用地提質(zhì)增效若干措施》《漳州市低效用地調(diào)查評(píng)價(jià)方案》《漳州市存量工業(yè)企業(yè)“畝均論英雄”評(píng)價(jià)和結(jié)果運(yùn)用方案》《漳州市“畝均論英雄”結(jié)果運(yùn)用實(shí)施辦法》《漳州市工業(yè)用地混合利用實(shí)施細(xì)則（試行）》等等。

畝均論英雄，激勵(lì)倒逼雙管齊下。漳州構(gòu)建畝均稅收、畝均產(chǎn)值、畝均銷售收入等評(píng)價(jià)體系，將企業(yè)分為五個(gè)等級(jí)，通過優(yōu)先保障、專項(xiàng)扶持改造提升和掛賬銷號(hào)管理等辦法分類管理。2022年至今，全市畝均稅收30萬元以上企業(yè)占比逐年上升，低效用地企業(yè)數(shù)量及占比逐年下降，235家D類、E類低效企業(yè)實(shí)現(xiàn)類別晉升，其中157家已從低效企業(yè)清單中銷號(hào)，全市存量工業(yè)企業(yè)畝均稅收增長超20%。小白心里軟食品有限公司有擴(kuò)產(chǎn)需求，龍文區(qū)政府將企業(yè)需求與開發(fā)區(qū)閑置廠房臺(tái)賬信息比對(duì)，發(fā)現(xiàn)富華閑置廠房符合其生產(chǎn)需要，于是就積極牽線搭橋，雙方簽訂租賃協(xié)議。小白心里軟食品有限公司安裝改造面包、蛋糕自動(dòng)化生產(chǎn)線，實(shí)現(xiàn)年產(chǎn)值1.6億元、稅收13.3萬元/畝；E類企業(yè)的富華通過“騰籠換鳥”轉(zhuǎn)型，被評(píng)為B類企業(yè)，低效用地實(shí)現(xiàn)銷號(hào)。

“政策面上適用，個(gè)別還需‘照顧’。我們緊盯改革中的難點(diǎn)堵點(diǎn)問題，積極開展調(diào)查研究，推出針對(duì)性政策措施予以破解。”漳州市自然資源局總工程師楊明遠(yuǎn)介紹，針對(duì)用地不兼容問題，出臺(tái)《漳州市工業(yè)用地混合利用實(shí)施細(xì)則（試行）》，允許以工業(yè)用地為主導(dǎo)用途，混合其他用地出讓或改造；針對(duì)建筑功能業(yè)態(tài)調(diào)整難問題，出臺(tái)《關(guān)于漳州市既有建筑功能業(yè)態(tài)調(diào)整互換清單的補(bǔ)充通知》，打通既有建筑改造利用消防審驗(yàn)堵點(diǎn)，疏通存量商業(yè)用地二級(jí)地類土地用途及商業(yè)服務(wù)業(yè)建筑功能轉(zhuǎn)換渠道；針對(duì)路徑不明問題，制定《關(guān)于推進(jìn)“工改工”促進(jìn)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施意見》《漳州市工業(yè)、倉儲(chǔ)用地改變?yōu)樯虡I(yè)服務(wù)業(yè)用地實(shí)施意見》，提出“工改工”“工改商”等實(shí)施條件、方式、路徑和程序等具體措施。

“接下來，漳州市將不斷健全完善試點(diǎn)工作體系和工作機(jī)制，積極探索低效用地再開發(fā)的新途徑，推動(dòng)低效工業(yè)用地提質(zhì)增效，奮力答好‘試點(diǎn)卷’。”洪維椿表示。